Die EU-Länder stecken in einem Dilemma: Energiewende, Digitalisierung, marode Infrastruktur, demographischer Wandel, Flüchtlingszustrom, Aufrüstung – all das erfordert hohe Staatsausgaben. Doch die Verschuldung vieler Euro-Staaten ist überaus hoch. Dabei sollte die Schuldentragfähigkeit oberste Priorität haben, gerade auch hinsichtlich der Stabilität der Währungsunion. Die Einhaltung von Verschuldungsgrenzen ist keine innere Angelegenheit, wie die De-facto-Insolvenzen von Griechenland, Irland, Spanien, Portugal und Zypern ab 2010 mit den einhergehenden Eurokrisen gezeigt haben.

In der Praxis hielten weder die Eckpfeiler der EU-Wirtschaftsverfassung mit dem Haftungsausschluß für nationale Schulden (Artikel 125 AEU-Vertrag) und dem Verbot der monetären Staatsverschuldung (Art. 123), die durch Rettungsschirme und EZB-Anleihekaufprogramme geschliffen wurden, noch die installierten Verschuldungsregeln. Letztere umfassen den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP 1997), den Fiskalpakt (2012) sowie weitere Maßnahmen. Zentral sind die modifizierten Maastricht-Kriterien: die Drei-Prozent-Regel beim jährlichen Haushaltsdefizit, wobei nur ein nicht konjunkturell begründetes Defizit von 0,5 Prozent zulässig ist; eine Staatsschuldenquote von höchstens 60 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP). Sind Länder höher verschuldet, müssen sie pro Jahr ein Zwanzigstel des Schuldenüberhangs abbauen.

Flexibilisierung und spezifische Fiskalpläne für sieben Jahre

Seit 1997 hat die EU-Kommission 37 Defizitverfahren eröffnet – ohne daß jemals eine mögliche Strafzahlung verhängt wurde. Ende 2022 betrugen die Schuldenstände und Defizite für Italien (144,4 Prozent des BIP/-8,0 Prozent), Frankreich 111,6/-4,7), Spanien (113,2/-4,8) und Deutschland (66,3/-2,6). Dabei läßt ein Buchhaltungstrick die Kredite des Corona-Aufbaufonds Next GenerationEU (NGEU/zusammen 807 Milliarden Euro) außen vor, deren Tilgung ab 2027 die Etats zusätzlich belasten werden. Die fünf Stufen des Defizitverfahrens (Art. 126) sind langwierig, komplex, verhandelbar – und unrealistisch: Italien müßte sein Acht-Prozent-Defizit in einen Haushaltsüberschuß von 4,2 Prozent des BIP verwandeln.

Das Institut der deutschen Wirtschaft (IW-Kurzbericht 44/23) hat für sieben Euroländer drei Verschuldungsszenarien für 2030 durchgespielt, die auf Prognosen des Internationalen Währungsfonds basieren und sich hinsichtlich der Annahmen bei den Haushaltssalden und den Zinssätzen unterscheiden. Für Deutschland ermittelt die IW-Studie (positives Basisszenario) eine Schuldenstandsquote unter 60 Prozent. Für Spanien ergibt dieses Szenario ebenfalls eine leichte Verringerung von 118,6 auf 113,2 Prozent. Lediglich für Griechenland und Portugal kommen sogar die beiden pessimistischeren Simulationen zu einem spürbaren Schuldenabbau.

Leider wird ihr Hintergrund nicht benannt. Es sind die Euro-Rettungskredite, die im Falle Griechenlands bis 2070 laufen und mit 1,37 Prozent einen extrem subventionierten Kreditzins haben. Kritisch sieht es für Frankreich und Italien aus. Bis 2030 ist für beide Länder selbst im günstigen Basisszenario mit keinem Schuldenabbau zu rechnen. Bei pessimistischen Annahmen steigt die Staatsschuldenquote für Frankreich auf 147 Prozent, für Italien auf 168 Prozent.

Wegen Corona (März 2020) und des Ukrainekrieges ist der SWP zur Zeit befristet ausgesetzt. Doch wenn bis Jahresende keine Reform beschlossen wird, greifen die alten Verschuldungsregeln. Was also tun? 2016 hatte der damalige EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker auf die Frage, warum man gegenüber Paris Nachsicht walten lasse, geäußert: „Weil es Frankreich ist.“ Im Frühjahr hat die EU-Kommission einen geänderten Gesetzesvorschlag vorgelegt, der zu einem ersten Austausch auf EU-Finanzministerebene (Ecofin) im Sommer führte. Das Stichwort lautet Flexibilisierung: Die 60- und die Drei-Prozent-Regel bleiben erhalten. Zweitens werden länderspezifische Schuldentragfähigkeitsanalysen vorgenommen – die Gefahr geschönter Ergebnisse liegt bei „vereinbarten“ Annahmen auf der Hand. Auf dieser Basis werden mittelfristige Fiskalpläne für vier bis sieben Jahre ausgehandelt, die einen Abwärtspfad des Schuldenstandes vorgeben sollen. Investitionen und Reformen werden hierbei stärker berücksichtigt. Erst eine Pfadabweichung führt zu einem dann obligatorischen Defizitverfahren – was im Vorhinein wiederum die Vereinbarung „weicher“ Pläne befördert.

Große Mitgliedstaaten haben erheblichen Einfluß auf die Regeln

Angesichts der verfahrenen Schuldensituation erscheint die Flexibilisierung zunächst als angemessen. Interessant ist der ergänzende Vorschlag der Bundesregierung, länderspezifische Lösungen mit einer Regelbindung zu vereinen, indem das Wachstum der Staatsausgaben (ohne Zinszahlungen und Zahlungen von Arbeitslosengeld) geringer sein muß als das langfristige BIP-Wachstum bei normalem Auslastungsgrad der Produktionskapazitäten (Potentialwachstum). Bei konstant vorausgesetzter Besteuerung würde die Schuldenstandsquote sinken.

Doch die EU-Kommission und der betroffene Staat verhandeln bilateral. Der politische Spielraum gewährt großen Mitgliedstaaten erheblichen Einfluß. Abwahlbedrohte EU-freundliche Regierungen könnten besondere Zugeständnisse erreichen. Deshalb wäre der 2015 gegründete Europäische Fiskalrat (EFB), unterstützt von den unabhängigen Finanzinstitutionen, ein geeigneteres Gremium.

Besonders befähigt wäre der ebenfalls auf völkerrechtlicher, also mitgliedstaatlicher Ebene aufgebaute Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), da er im Zweifel die Euro-Rettungshilfen vergibt. Aufgrund einer gewissen perspektivischen Aussichtslosigkeit der Schuldentragfähigkeit sollten extreme Lösungen nicht unbeachtet bleiben. Ein EZB-Schuldenerlaß der dort gelagerten Staatsanleihen (JF 9/21) oder die Pflicht prekärer Eurostaaten zur einmaligen Vermögensbesteuerung ihrer Bürger spannen dieses Spektrum gedanklich auf – gemäß dem Motto: alles wieder auf Anfang.

Prof. Dr. Dirk Meyer lehrt Ökonomie an der Helmut-Schmidt-Universität Hamburg.